Рыкин Д.С.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства
После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации наблюдается динамичное развитие избирательного законодательства. Оно отражает растущее значение роли выборов как для государства, так и для общества. Развитие избирательного законодательства происходило в нескольких направлениях: увеличилось общее количество законодательных актов о выборах, существенно расширился объем правового регулирования различных аспектов проведения выборов, изменилась структура правового регулирования.
Если на федеральном уровне избирательное законодательство представлено Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», то на уровне субъектов РФ приняты отдельные законы о выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.
В избирательном законодательстве появились новые институты и процедуры (избирательного залога, расформирования избирательных комиссий и некоторые другие), которые отражают развитие избирательной системы РФ и субъектов РФ, появились новые возможности и одновременно ограничения для субъектов избирательного процесса. А также в сферу законодательного регулирования попали некоторые отношения, ранее специально не регламентировавшиеся в рамках избирательного законодательства (гарантии, обеспечивающие периодическое проведение нормами Конституции, которые затем лишь воспроизводились в законах о выборах, либо их решение являлось само собой разумеющейся реализацией конституционных принципов, опиравшейся на устойчивые политические традиции, практику и в силу этого не требовавшей специфических законодательных гарантий.
Определяющим фактором развития структуры избирательного законодательства в России стала реализация принципов федерального устройства государства, заложенных в Конституции РФ. От соотношения федеративных и региональных начал в регулировании выборов в субъектах РФ в определяющей степени зависело развитие отдельных институтов избирательного законодательства. Поэтому полагаем, что для исследования динамики структуры избирательного законодательства в целом первостепенное значение имеет анализ взаимодействия двух основных подсистем избирательного законодательства в РФ: федерального и регионального.
Начиная с 1993 г. заметно усиление влияния федерального избирательного законодательства на развитие избирательного законодательства субъектов РФ. Этот процесс проявляется в принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г., сменившего его Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 30 марта 1999 г. Таким образом, качественные характеристики основных элементов системы избирательного законодательства субъектов РФ и их взаимосвязь в значительной мере определяются на федеральном уровне. В прочем в рамках данной системы сохраняются серьезные конституционно-правовые коллизии.
В соответствии со ст. 32 (часть 2) Конституции РФ устанавливается право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 71 (пункт «в») предусматривается, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Согласно ст. 72 Конституции защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Следовательно, федеральный законодатель вправе регулировать право граждан избирать и быть избранными, а также устанавливать необходимые процедуры для защиты этих прав.
Содержание права граждан избирать и быть избранными на выборах, проводимых в РФ, универсальные принципы избирательного права не раскрываются непосредственно в Конституции. Принципы избирательного права (всеобщее равное избирательное право при свободном волеизъявлении, обязательность периодического проведения выборов), как правило, выводятся на уровень конституционных норм путем толкования Конституции со ссылкой на общепризнанные принципы и нормы международного права[27]. Содержание избирательных прав граждан раскрывается на уровне Федерального закона.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» избирательные права граждан определялись как конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления. Согласно же статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» под избирательными правами понимается конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (список кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов и т.д.
Расширительный подход к определению избирательных прав граждан способен повлечь неправильное понимание проблемы разграничения предметов ведения между субъектами РФ и Российской Федерацией в сфере избирательного законодательства. В результате значительная часть вопросов избирательного законодательства оказывается отнесенной к ведению РФ (регулирование избирательных прав как прав граждан, участвующих в избирательных действиях), что влечет за собой расширение объема федерального регулирования в пределах совместного ведения РФ и субъектов РФ (гарантии, обеспечивающие защиту, реализацию конкретных прав граждан в избирательном процессе и касающиеся деятельности других субъектов выборов - избирательных комиссий, избирательных объединений и т.д.).
В законодательстве и на практике нередко игнорируется то обстоятельство, что субъекты РФ вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование в соответствии со ст. 76 (часть 4) Конституции РФ в решении целого ряда вопросов: определения существенных параметров избирательной системы (в узком смысле этого термина), организации подготовки и проведения выборов, установления конкретных избирательных процедур, отражающих специфику организации государственной власти в субъекте РФ и условия ее осуществления. В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 1 (пункт 7) устанавливает, что в случае, если федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные акты о выборах, принимаемые в РФ, противоречит этому закону, применяются нормы данного федерального закона. Тем самым косвенно отрицается право субъектов РФ на собственное правовое регулирование в соответствии со ст. 76 (часть 4) Конституции РФ, так как в случае коллизии федеральных законов и нормативных правовых актов субъекта РФ в этой сфере согласно ст. 76 (часть 6) Конституции должен признаваться приоритет нормативного правового акта субъекта РФ.
В судебной практике в случае коллизии федерального и регионального законодательства неизменно признается приоритет федерального закона. (Но в соответствии с частью 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ). Примером признания приоритетности норм федерального закона в части определения условий пассивного избирательного права является решение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 г. по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия, которым было признано не соответствующим Конституции РФ положение Конституции Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее 5 лет) как условие избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия и требование о сроке проживания не менее 7 лет до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия[28].
Расхождение между федеральным и региональным законодательством в регулировании отдельных процедур, представляющих гарантии избирательных прав граждан РФ, встречаются достаточно часто. При решении соответствующих споров суды решают вопрос, является ли гарантия избирательных прав граждан, введенная законом субъекта РФ, дополнительной по отношению к гарантиям, установленным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и соответственно, правомерной. Но часто идеология «дополнительных гарантий» избирательных прав граждан на практике является не работающей. Например, определение Верховного Суда РФ по жалобе Макаревича А.Н. на решение Питкярантской территориальной избирательной комиссии об отмене регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия по протесту Заместителя Председателя Верховного Суда РФ на определение судебной коллегии по гражданским дедам Республики Карелия.
Территориальная избирательная комиссия самостоятельно отменила свое решение о регистрации кандидата по причине допущенных им финансовых нарушений, руководствуясь при этом полномочиями на такую отмену, которые предусмотрены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 2 ст. 47). В то же время Законом Республики Карелия (п. 7 ст. 34) установлено, что отмена соответствующего решения возможна только в судебном порядке. Верховный Суд Республики Карелия счел, что республиканским законом установлена гарантия избирательных прав, дополняющая гарантии, установленные федеральным законом, и применил норму республиканского закона. Однако с этим выводом не согласился Верховный Суд Российской Федерации.
В определении Верховного Суда РФ дана ссылка на часть 5 статьи 76 Конституции, в соответствии с которой законы и иные нормативные акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. С данным обоснованием приоритетности федеральных законов безотносительно к содержанию регулируемого избирательного правоотношения трудно согласиться. Возможно, в данной ситуации следовало бы выяснить, создается ли оспариваемой нормой дополнительная гарантия избирательных прав граждан, то есть способствует ли применение данной нормы созданию более высокого уровня защищенности избирательных прав граждан. Процедура отмены решения о регистрации кандидата в судебном порядке выполняет эту функцию.
Существует определенная категория коллизий федерального и регионального избирательного законодательства, которые вызваны непродуманностью стратегии законодательного регулирования на федеральном уровне. Вместо установления общих принципов регулирования избирательных прав граждан, установления рамочных гарантий их осуществления в федеральный закон вносятся положения, применение которых способно необоснованно ограничить потенциал собственного правового регулирования субъектов РФ. С учетом разнообразия избирательных систем, условий проведения выборов в субъектах РФ эти нормы нередко утрачивают свой регулятивный потенциал, входя в противоречие с самой логикой проведения выборов, основанной на учете базовых принципов избирательного права.
Примером коллизий такого рода является решение Оренбургского областного суда по жалобе Борисова и других о признании недействительным Закона Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» и положений Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», устанавливающих порядок образования избирательных округов. Заявители указывали, что положение областного закона о выборах одновременно и в одномандатных и многомандатных округах нарушает их избирательные права. Эти требования обосновывались буквальным прочтением пункта 3 статьи 19 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в действовавшей тогда первоначальной редакции, в соответствии с которым устанавливалась норма о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей.
Суд отказал в удовлетворении жалобы, указав на то, что равенство избирательных округов обеспечивается регулированием отклонений от средней нормы представительства избирателей на один депутатский мандат.
Решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июня 1998 г. была подтверждена законность и обоснованность решения, принятого Оренбургским областным судом. Впоследствии в Федеральный закон было внесено дополнение, конкретизирующее принцип равенства избирательных округов применительно к выборам, проводимым по одномандатным округам.
Из приведенного анализа законодательного регулирования выборов в субъектах Российской Федерации и практики решения возникающих споров вытекает вывод о необходимости более последовательного соблюдения конституционных основ соотношения федерального и регионального законодательства. Это создаст предпосылки для устранения многочисленных правовых коллизий и сделает воздействие федерального законодательства на подготовку и проведение выборов более эффективным, отвечающим реалиям федеративного устройства Российской Федерации.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
Проблема разграничения полномочий между органами государственной власти автономных округов, входящих в состав области (края), очень сложна и дает большую почву для дискуссий, а как итог не дает возможности стабильно функционировать государству, так как проблема требует возвращения к ней снова и снова. Основная проблема, как уже было сказано, - разграничение полномочий между областью и автономиями, которое определяет степень децентрализации, то есть относительной самостоятельности ее субъектов, а также установление противовесов в отношениях государственных органов области и входящих в ее состав автономных округов. Становление в России федеративных отношений, затрагивающих аспекты государственного устройства России как Федерации, продолжается в настоящее время на базе Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года. Существенное значение для их характеристики имеет вопрос о взаимоотношениях органов государственной власти автономных округов и органов государственной власти области или края, в состав которых они входят. Большинство автономных округов: Корякский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский, – которые первоначально именовались национальными округами, были созданы в соответствии с постановлением Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 года "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народов Севера". Создавались они все в составе определенной области или края как обязательное условие.
Таким образом, изначально для правового положения автономного округа была характерна административная подчиненность по отношению к соответствующей области или краю. Назвать их полноправными субъектами РСФСР не представлялось возможным, да и понятия "субъект РСФСР" не существовало. Все изменилось в 90-е годы. Выход из острого политического, государственного кризиса в известной степени определился подписанием Федеративного Договора, который предотвратил развал России по примеру Советского Союза. Впоследствии Федеративный Договор стал составной частью новой Конституции, а автономные округа существенно повысили свой статус, расширили полномочия и стали самостоятельными субъектами Российской Федерации, составляющими и составными частями федеративной системы, а их органы власти – субъектами федеративных отношений. Указаний на обязательную территориальную либо какую-то иную принадлежность автономных округов к областям или краю в Конституции РФ нет, хотя имеется положение, предусматривающее возможность заключения договоров между ними (ч. 4 ст. 66). Следовательно, право выбора остается за автономными округами, которые приобрели возможность самостоятельно осуществлять государственную власть на своей территории, участвовать в различных соглашениях и договорах, а также в осуществлении федеральных полномочий, делегировать полномочия по собственной инициативе.
Но сочетание принципа равноправия субъектов РФ с вхождением одного из них в состав другого породило массу проблем. Основные вопросы сводились к следующему:
1) входит ли территория округа в состав территории края (области);
2) является ли население округа частью населения края (области) и вправе ли оно принимать участие в выборах и референдумах, проводимых в крае (области);
3) обязательны ли правовые акты, принимаемые органами государственной власти края (области), для исполнения на территории округа;
4) вправе ли органы государственной власти края (области) устанавливать административно-территориальное деление округов;
5) имеют ли округа право выхода из состава области, и требуется ли для такого акта согласие края (области);
6) могут ли край (область) распоряжаться природными ресурсами, расположенными на территории округа.
Наиболее остро противоречия в понимании конституционных норм проявились во взаимоотношениях Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в ее состав. Что послужило поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ запросов Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономных округов о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
Тюменская областная Дума, Дума Ханты - Мансийского и Государственная Дума Ямало - Ненецкого автономных округов просили дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого "вхождения". Тюменская областная Дума исходила из того, что предусмотренное частью 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации вхождение автономного округа в состав края, области означало включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области. Тюменская областная Дума считала также, что вхождение автономного округа в состав края, области предполагает частичное распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона.
Законодательные органы автономных округов полагали, что вхождение автономного округа в состав края, области является формой взаимодействия двух субъектов Российской Федерации, объединенных общими региональными интересами, и не изменяет конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, имеющего свою территорию и свое население. При этом они рассматривали Тюменскую область только как совокупность ее "южных районов". "Вхождение", на их взгляд, не могло служить основанием для создания автономным округом и краем, областью "совмещенных" органов государственной власти, а также для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Округа считали, что отношения автономного округа с краем, областью могли регулироваться только на основе взаимного согласия, т.е. договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов Российской Федерации в реализации полномочий Российской Федерации.
В такой ситуации Конституционный Суд РФ был вынужден разрешить "обнаружившуюся неопределенность" в понимании конституционных положений и принял 14 июля 1997 г. Постановление по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области.
В Постановлении закреплены следующие положения: 1. Вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, и она поглощается краем, областью. На одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом РФ.
2. Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области.
3. Край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа.
Конституционный Суд не разъяснил, каким образом на практике следует разграничивать компетенцию органов государственной власти края (области) и округа, чтобы исключить создание параллельной власти.
Выходом из положения рассматривается договор между органами государственной власти края (области) и автономного округа. Договор, наряду с федеральным законом об отношениях между этими субъектами Федерации, призван устранить все противоречия между субъектами и обеспечить взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ в целях эффективного развития региона. Целью, например, Договора между органами государственной власти Тюменской области и входящих в нее округов от 10 апреля 1997 г. являются совместное создание условий для гарантированного обеспечения конституционных прав и свобод, интересов населения и объединение усилий в реализации конституционных полномочий участников Договора. Так, Договор между органами государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов предусматривает следующие сферы сотрудничества:
а) выработка согласованных нормативных документов по вопросам общеобластного значения;
б) природопользование, недропользование;
в) охрана окружающей среды;
г) функционирование и развитие систем и объектов жизнеобеспечения населения;
д) обеспечение населения продовольствием;
е) здравоохранение, образование, культура, спорт;
ж) обеспечение занятости населения;
з) социальная защита населения;
и) общественная безопасность, чрезвычайные ситуации;
к) связь, система теле- и радиокоммуникаций;
л) отношения с федеральными органами исполнительной власти. Указанный перечень не является исчерпывающим и может быть расширен. Предусмотрены и формы сотрудничества:
а) взаимная передача части полномочий;
б) разработка и реализация общеобластных программ, совместное образование их рабочих органов;
в) образование региональных координационных органов;
г) создание региональных целевых фондов - продовольственных, товарных, сырьевых, финансовых и других;
д) образование общей (долевой) собственности;
е) организация и проведение совместных мероприятий;
ж) иные формы, определяемые участниками Договора.
Договор, как двусторонний акт, позволяет эффективнее урегулировать противоречия во взаимоотношениях края (области) и округа. Соответствующие нормы в случае их закрепления в уставах одного из заинтересованных субъектов носят односторонний характер и зачастую противоречат уставу другого субъекта или не признаются им. Так произошло с закрепленным в Уставе Тюменской области правом законодательной инициативы Губернатора Тюменской области в законодательных собраниях округов. Договоры в ряде случаев выступают как единственно возможный способ урегулирования спорных вопросов.
Одним из наиболее острых вопросов взаимодействия края (области) и автономного округа является вопрос о пределах действия областных актов на территории округа. Органы государственной власти края (области), полагая, что если территория округа является частью территории края (области), а его население - частью краевого (областного) населения, исходят из того, что устав и иные нормативные акты края (области) распространяются и на автономный округ. Органы государственной власти автономного округа, полагая, что округ является самостоятельным субъектом Федерации, не признают действия актов края (области). Ряд договоров следующим образом решает этот вопрос: «Законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти края могут действовать на территории автономного округа в порядке и на условиях, установленных в заключенных между Сторонами дополнительных соглашениях по конкретным вопросам реализации Договора». В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ население автономных округов участвует в выборах органов государственной власти края (области). При этом, например, Устав Ямало-Ненецкого автономного округа предусматривает, что проведение выборов в органы государственной власти Тюменской области регламентируется законами округа. Для согласования порядка и сроков проведения краевых (областных) выборов и референдумов принимаются соответствующие соглашения между краем (областью) и округом. Так, выборы депутатов Тюменской областной Думы в 1997 году и Губернатора Тюменской области в 2001 году проводились на основании соответствующих соглашений между органами государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав округов. В соответствии с этими соглашениями проведение выборов в Тюменской области регламентируется как областными, так и окружными законами. Область и округ принимают на себя обязательства по обеспечению соответствия между законами. Договор между краем (областью) и автономным округом занимает, пожалуй, центральное место в ряду актов, регулирующих их взаимоотношения. Именно, в договоре стороны пытаются разрешить противоречия между конституционными принципами равноправия субъектов РФ и принципом вхождения автономного округа в состав края (области).
Обобщая все вышесказанное, следует отметить:
1. Специфика правового положения автономного округа, входящего в состав края (области), порождает необходимость принятия договора, регулирующего взаимоотношения края, области и округа, а также разграничение полномочий между органами государственной власти этих субъектов РФ. Посредством заключения договора субъекты РФ вправе также передавать друг другу осуществление части полномочий.
2. Назначением договоров является либо определение взаимоотношений между краем (областью) и округом, либо между их органами государственной власти, либо разграничение предметов ведения и полномочий.
3. В ряде договоров закрепляются положения, характеризующие статус округа; принципы взаимоотношений области и округа; цели или задачи принятия подобных актов.
4. В договорах определяются сферы, в которых стороны соединяют свои усилия. Перечень предметов ведения, по которому осуществляется сотрудничество субъектов, практически совпадает. Различается лишь степень объединения усилий.
5. В договорах устанавливаются пределы действия краевых (областных) правовых актов на территории автономного округа и возможность, а в некоторых случаях и необходимость принятия совместных нормативных актов.
6. Особое внимание в договорах уделяется механизмам урегулирования спорных вопросов во взаимоотношениях двух субъектов РФ. Для этих целей предусматривается: создание согласительных комиссий; передача спорных проблем совместно созданным группам экспертов; обращение в суд.
7. На основании договоров заключен целый ряд соглашений между органами государственной власти краев (областей). Большинство договоров прямо предусматривает заключение соглашений для конкретизации положений договора. Исключительно соглашениями регулируются вопросы разграничения природных ресурсов на территории края (области) и автономного округа, в том числе земельных, водных, биологических, минерально-сырьевых ресурсов, включая нефть и природный газ.